以案说“典”

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第三章 用益物权第一节用益物权的含义、特征、类型和行使规范

一

用益物权（房地产企业如何合法使用国有土地）

法言俗语

在我国，土地、矿产、海域等自然资源均属于国家或者农民集体所有，个人不享有所有权，任何组织或者个人无法通过行使所有权的方式来自主地利用国家或者集体所有的土地等自然资源，需要依法通过赋权的方式在国家或者集体所有的自然资源上设立相应的用益物权来满足利用自然资源的需要。因此，房地产企业要利用国家所有的土地进行房地产项目开发，需依法取得建设用地使用权，而建设用地使用权即《民法典》规定的一种用益物权。依照《民法典》第323条的规定，所谓用益【我.爱.线.报.网.】物权，是指用益物权人对他人所有的不动产或者动产，依法享有占有、使用和收益的权利。一般而言，自然人、法人等民事主体可以自主地对自己所有的动产或者不动产依法占有、使用、收益和处分，而仅对自己所有的动产或者不动产行使权利，尚不能满足现代社会日益丰富的经济社会生活的实际需求，因而我国法律赋予民事主体对他人所有的动产或者不动产可以依法享有占有、使用和收益的权利，此种权利即《民法典》规定的用益物权。例如，农村居民通过在集体土地上设立土地承包经营权，有权占有、使用农民集体所有的耕地进行农业生产经营，以获得自身所需的生产生活资料；通过在集体土地上设立宅基地使用权有权占有使用农民集体所有的土地建造住宅，以满足自【我.爱.线.报.网.】身居住的需要等。可见，用益物权在现代社会中对每一个民事主体都是非常重要的一项财产权利，对于满足自身的生产生活需要发挥着重要作用。对于自然人、法人或者其他组织等民事主体合法取得的用益物权，权利人依法享有直接支配并排除他人干涉的权利，原财产权利人及他人不得随意侵害。依据《民法典》第323条的规定，用益物权的基本内容，也即用益物权人依法享有的基本权利包括：一是占有的权利，即用益物权的权利人对他人所有的动产或者不动产享有直接控制、自主支配的权利，如农村居民依法获得宅基地使用权的，则有权直接占有控制该宅基地。二是使用的权利，即用益物权的权利人对他人所有的动产或者不动产享有直接利用的权利，如农村居民依法获【我.爱.线.报.网.】得宅基地使用权的，有权按照自己的意志在该宅基地上建造住宅。权利人直接利用他人所有的动产或者不动产，须符合动产或者不动产的自然属性，以及法律和合同约定的用途，如农村居民依法获得耕地的土地承包经营权的，只能利用该土地进行农业生产经营，而不能用作他途。三是收益的权利，即用益物权的权利人有权利用他人的动产或者不动产而获得收益，如在他人土上地进行耕种获得的农作物以供自用或者出售等。用益物权除具有物权的一般特征外，还具有自身的特殊属性和法律特征：第一，用益物权是所有权派生的物权。所有权属于自物权，即权利人对自己所有的动产或者不动产依法自主占有、使用、收益和处分，而用益物权则是在他人所有的财产上设立的权利，【我.爱.线.报.网.】即对他人所有的财产占有、使用和收益，故用益物权属于他物权，是由所有权派生而设。第二，用益物权是受限制的权利。用益物权属于定限物权，以区别于所有权的完全物权，所有权人对自己所有的动产或者不动产，除占有、使用和收益外，还可以自由处分，而用益物权人对他人所有的动产或者不动产仅有权占有、使用和收益，不能进行处分，如农村居民不能将获得宅基地出卖给他人。第三，用益物权的行使优于所有权。用益物权人对设立在他人之物上的用益物权行使占有、使用和收益权利时要优先于所有权人，《民法典》第326条规定，所有权人不得干涉用益物权人行使权利，也就是说，所有权人不得以拥有所有权为由妨害用益物权人行使权利。第四，用益物权的支【我.爱.线.报.网.】配内容是物的使用价值，这是用益物权与其他自物权之间的重要区别。担保物权着眼于标的物的交换价值，目的在于通过对标的物交换价值的支配，优先实现自己的债权，而用益物权着眼于标的物的使用价值，目的在于通过使用他人之物来满足自己生产、生活的需要，从而最大限度地发挥物的效能。第五，用益物权是独立物权、主物权，这是用益物权与担保物权的重要区别。担保物权通常依附于所担保的主债权而存在，而用益物权则不依附于其他任何权利，用益物权人享有独立行使用益物权的权利。用益物权的取得方式，根据《民法典》规定的用益物权的性质不同及所适用的法律不同而有所区别。例如，《民法典》规定的土地承包经营权、建设用地使用权、地役权等用益物【我.爱.线.报.网.】权，一般通过所有权人和使用权人之间签订使用权合同的方式设立，即合同是创设用益物权的依据，而《民法典》规定的宅基地使用权、海域使用权、探矿权、采矿权等用益物权，则采取政府行政主管部门行政许可的方式设立，即通过使用权人申请、行政主管部门批准的方式创设用益物权。用益物权人要在他人所有的动产或者不动产上合法设立用益物权，须符合《民法典》和特别法规定的用益物权的取得程序和方式。《民法典》规定的几种用益物权一般是在土地、自然资源等不动产上设立的，根据《民法典》规定的物权登记生效主义原则，对于法律规定取得用益物权需要办理登记才能生效的，使用权人须到登记机构办理登记，取得相应的用益物权证书后，才能正式取得该用【我.爱.线.报.网.】益物权，如国有建设用地使用权须经登记机构依法登记，使用权人取得建设用地使用权证书等；对于法律规定取得用益物权不需要办理登记就生效的，则使用权人无须到登记机构办理登记，即可以取得用益物权，如土地承包经营权、宅基地使用权等。《民法典》规定的用益物权，包括土地承包经营权、建设用地使用权、宅基地使用权等都是在国家和农民集体所有的不动产上设立的，而国家和农民集体所有的不动产多数都是土地、矿产、水等自然资源，这些自然资源具有不可再生性和稀缺匮乏性，因而《民法典》第326条规定：用益物权人在行使用益物权时必须按照法律规定，积极保护国家和集体所有的自然资源得到合理开发和永续利用，保护生态环境不受破坏。例如，土【我.爱.线.报.网.】地承包经营权人承包经营农民集体所有的耕地的，不得随意改变土地用途用于非农建设，不得造成土地的永久性损害；采矿权人开发利用国家所有的矿产资源，应按照国家规定和许可范围进行开采，不得无序开采，破坏矿产地的生态环境等。这是用益物权人应负的法定义务，用益物权人违反这些法定义务的，不仅会影响用益物权的行使，而且用益物权人还要依法承担相应的法律责任；情节严重的，甚至要承担刑事责任。

《民法典》条文

第一百一十四条民事主体依法享有物权。

物权是权利人依法对特定的物享有直接支配和排他的权利，包括所有权、用益物权和担保物权。

第三百二十三条 用益物权人对他人所有的不动产或者动产，依法享有占有、使用和收益的权利。第三百二十【我.爱.线.报.网.】六条 用益物权人行使权利，应当遵守法律有关保护和合理开发利用资源、保护生态环境的规定。所有权人不得干涉用益物权人行使权利。

以案释法

2002年10月30日，衢州市国土资源局（以下简称国土局）与浙江东方泰拍卖有限公司衢州分公司（以下简称拍卖公司）签订拍卖合同，约定国土局委托拍卖公司拍卖浙江省衢州市县西街东侧片和西侧片区国有土地使用权。同年10月31日国土局发布的《拍卖公告》载明：定于2002年11月20日上午9时公开拍卖衢州市老城区商业最繁华地段县西街东西两侧两个片区的国有土地使用权，东侧出让面积30482平方米，用地性质以商业用地为主兼容住宅、办公、宾馆等，土地用途为商业住宅用地，出让年限为商业用【我.爱.线.报.网.】地40年，住宅用地70年。竞买成功后，国土局当场与竞买人订立土地使用权出让合同。2002年11月18日，浙江恒兴房地产有限公司（以下简称恒兴公司）的前身金华恒兴房地产有限公司缴纳了1000万元保证金，申请成为该地块的竞买人，同年11月20日拍卖会举行，该地块由恒兴公司以2.53亿元的最高应价成交，恒兴公司在拍卖会成交记录表上签字并与拍卖公司签订确认合同，但恒兴公司未与国土局签订土地使用权出让合同。2002年12月24日，国土局向恒兴公司发出违约通知书，要求恒兴公司与其签订出让合同并缴纳土地出让金，恒兴公司以拍卖公告与规划相矛盾为由未与国土局签订土地使用权出让合同。2003年6月9日，国土局发布【我.爱.线.报.网.】国有土地使用权拍卖公告，将争议地块另行出让，拍卖成交后国土局与另一家房地产开发公司签订了《拍卖成交确认书》《出让合同》。恒兴公司起诉至法院，请求国土局退还土地出让金并赔偿损失。最高人民法院对本案作出二审判决：以恒兴公司和国土局在合同订立过程中均存在缔约过失为由，应分担由此产生的信赖利益损失，判决国土局返还恒兴公司竞买保证金500万元。恒兴公司欲取得本属国家所有的建设用地，并依法对该建设用地占有、使用和收益，须采用法律规定的招标、拍卖、挂牌等公开竞价方式竞买，竞买成功后应按照规定与当地国土资源行政主管部门订立国有土地使用权出让合同。依据《民法典》《城市房地产管理法》等法律规定，国有建设用地使用权【我.爱.线.报.网.】出让合同是恒兴公司在国有土地上设立建设用地使用权这一用益物权的依据。在订立建设用地使用权出让合同前，恒兴公司竞买的一宗建设用地性质上属于经营性建设用地，应依法履行招标、拍卖和挂牌出让手续。恒兴公司与国土局签订国有土地使用权出让合同并取得建设用地后，及时在当地登记机构办理建设用地使用权登记手续，取得建设用地使用权证，才标志着恒兴公司依法在国家所有的土地上设立了用益物权，即建设用地使用权。在该案中，恒兴公司在拍卖会竞买成功后，未与国土局签订国有土地使用权出让合同，造成设立建设用地使用权这一用益物权的依据丧失，表明恒兴公司不能取得争议地块的建设用地使用权，国土局将争议地块的土地使用权另行出让给他人符【我.爱.线.报.网.】合法律规定。因恒兴公司与国土局在订立土地使用权出让合同中均存有过失，法院判决双方分担由此产生的信赖利益损失。（浙江恒兴房地产有限公司与衢州市国土资源局拍卖出让国有土地使用权纠纷案，载最高人民法院民事审判第一庭编：《最高人民法院民事案件解析》，法律出版社2010年版，第115～136页）

法官说法

1

任何组织和个人要利用他人所有的不动产和动产，都必须符合法律规定的方式，如要在国家所有的土地上设立建设用地使用权，须与当地人民政府自然资源行政主管部门订立出让合同；农村居民要在集体所有的土地上设立土地承包经营权，须与本农村集体经济组织或者村民委员会订立土地承包经营权合同；农村居民要在集体所有的土地上建造住【我.爱.线.报.网.】宅，须向本集体经济组织或者村民委员会申请，并报经当地人民政府批准后才能取得宅基地使用权等。

2

用益物权人必须按照他人所有不动产和动产的性质，以及合同约定或批准的用途使用，不能另作他途，不得破坏土地的生态环境，如土地的用途是用来进行农业生产种植，则用益物权人不得在承包经营的土地上进行非农建设等。

3

用益物权人必须诚信恪守和履行用益物权合同约定的义务，并依照法律规定严格办理相应的申请和审批手续，取得政府颁布的用益物权证明的，才能产生在他人所有不动产和动产上设立用益物权的法律效果。

二

国家或者集体所有的自然资源上设立的用益物权（个人如何依法勘查国家所有的矿产资源）

法言俗语

我国的根本制度是社会主义制度，实行【我.爱.线.报.网.】社会主义公有制是社会主义制度的根本特征，也是我国的基本经济制度，而《民法典》中的物权法律制度具有较强的本土性，《民法典》规定的用益物权的类别、内容等都与我国的基本经济制度密切相关。在我国公有制下，土地、矿产、水、海域等自然资源均属于国家所有或者集体所有，其他任何组织和个人对自然资源不享有自然资源所有权，这是维护社会主义公有制的基本要求，但同时我国实行的是社会主义市场经济体制，自然资源作为市场要素需要通过市场进行配置而充分发挥其效能，这就决定了国家或者农民集体作为所有权人不能直接利用全部自然资源，应当允许组织、个人对国家或者集体所有的自然资源可以依法占有、使用和收益，并在国家或者集体所有的自然资【我.爱.线.报.网.】源上设立土地承包经营权、建设用地使用权、宅基地使用权等用益物权，实行自然资源所有权和使用权分离的利用方式，以满足组织、个人生产生活的需要，充分实现自然资源的利用价值。在我国计划经济时期，组织、个人对国家或者集体所有的自然资源的利用是无偿的、无期限的，主要通过计划或者行政命令方式实现自然资源的配置，市场经济条件下，市场配置资源的机制就决定了任何组织、个人要使用国家或者集体所有的自然资源就必须支付对价，即《民法典》第325条规定的国家实行自然资源有偿使用制度，除非法律另有规定，如土地用于公益性质的，组织、个人可以通过划拨方式无偿使用国家所有的土地资源；农村居民建造住宅可以通过申请和批准方式无偿使用【我.爱.线.报.网.】农民集体所有的土地资源等。

在国家或者集体所有的自然资源上设立的用益物权的权利类型，不同的国家有不同的制度安排，这主要是由一个国家的政治、经济、文化和历史的不同背景而决定的。《物权法》施行之前，我国没有物权的成文法，但我国传统民法理论上存在以地上权、地役权和典当权等具有代表性的用益物权，如封建社会中，农民租用地主的土地进行耕种经营，实质上就是一种典权。现代社会中，我国的用益物权类型是根据我国的基本经济制度决定的，所以在权利类型的安排上与其他国家有所不同。依据用益物权所适用的法律，我国用益物权分为一般用益物权和特别用益物权。一般用益物权是指作为民事基本法的《民法典》所规定的用益物权，即土地承包经营【我.爱.线.报.网.】权、建设用地使用权、宅基地使用权、居住权和地役权。2007年10月1日施行的《物权法》规定了四种一般用益物权，即土地承包经营权、建设用地使用权、宅基地使用权和地役权，没有规定居住权，《民法典》首次以民事基本法的形式将居住权规定为一种用益物权。特别用益物权是指特别法上具体规定的用益物权，也称准用益物权、特许物权。特别用益物权兼具民事物权属性和行政许可特性，即其设立一般是基于我国自然资源行政主管部门的行政许可，因而与一般用益物权具有明显不同。例如，探矿权的设立依据是取得自然资源行政主管部门颁发的《矿产资源勘查许可证》；采矿权的设立依据是取得自然资源行政主管部门颁发的《采矿许可证》；海域使用权的设立【我.爱.线.报.网.】依据是取得海域行政主管部门颁发的《海域使用权证》等。因特别用益物权具有特许物权的属性，故特别用益物权的登记、变更、撤销等一般属于自然资源行政主管部门的行政管理职能。《民法典》第328～329条规定了海域使用权、探矿权、采矿权、取水权和使用水域、滩涂从事养殖、捕捞的权利等特别用益物权。在我国，海洋资源、矿产资源、水资源和滩涂资源等都是国家所有的自然资源，组织或者个人要占有使用收益国家所有的自然资源，必须依法取得上述用益物权。这些用益物权的取得、内容和行使方式等都是由特别法规定的，如海域使用权是由2001年颁布的《海域使用管理法》具体规定的；探矿权采矿权是由1986年颁布的《矿产资源法》具体规定的【我.爱.线.报.网.】；取水权是由2002年颁布的《水法》具体规定的；使用水域、滩涂从事养殖、捕捞的权利是由2013年颁布的《渔业法》具体规定的。《民法典》仅从依法确认和保护特别用益物权的维度对上述用益物权类型作了引致性和宣示性规定，以建构我国用益物权体系的完整性，具体如何行使这些用益物权，须依据前述特别法的规定；特别法没有具体规定的，才适用《民法典》等一般法的规定。

《民法典》条文

第三百二十四条国家所有或者国家所有由集体使用以及法律规定属于集体所有的自然资源，组织、个人依法可以占有、使用和收益。

第三百二十五条 国家实行自然资源有偿使用制度，但是法律另有规定的除外。

第三百二十六条用益物权人行使权利，应当遵守法律有关保护【我.爱.线.报.网.】和合理开发利用资源、保护生态环境的规定。所有权人不得干涉用益物权人行使权利。第三百二十八条依法取得的海域使用权受法律保护。第三百二十九条依法取得的探矿权、采矿权、取水权和使用水域、滩涂从事养殖、捕捞的权利受法律保护。

以案释法

孙某贤等三人于2004年投资承包奈曼旗龙山镇向阳所村林地，承包期为15年，用于开发铁矿。孙某贤等三人委托玄某军办理勘查许可证，并将委托勘查合同书、林地承包合同书、存款证明、探矿权申请登记书等相关资料及办证资金114万元交付玄某军。2005年12月28日，经内蒙古自治区国土资源厅批准，通辽市国土资源局对奈曼旗龙山镇向阳所一带铁矿普查探矿权实行挂牌出让，并予以公告。玄某军将办证【我.爱.线.报.网.】资料上孙某贤的名字篡改成自己的名字，并私刻“辽宁省第四地质大队”的公章伪造勘查合同，用孙某贤等三人交给他的办证资金，以奈曼旗北方建筑公司（该公司法定代表人为玄某军）名义竞标，将勘查许可证办至玄某军名下；2006年2月13日，内蒙古自治区国土资源厅向玄某军颁发了《矿产资源勘查许可证》。孙某贤等三人提起诉讼，请求确认涉案《矿产资源勘查许可证》归孙某贤等三人所有。通辽市中级人民法院一审审理认为，玄某军利用孙某贤等三人提供的资金及办证所需资料，篡改名头、制作虚假申报材料，以欺骗手段取得勘查许可证，侵犯了孙某贤等三人的探矿申请权，遂判决涉案《矿产资源勘查许可证》上设立的探矿权归孙某贤等三人所有。内蒙古自【我.爱.线.报.网.】治区高级人民法院二审认为，孙某贤等三人主张玄某军采取伪造资料等方式取得涉案勘查许可证，其应向国土资源主管部门反映情况，由主管部门查清事实后采取措施，也可以依法向人民法院提起行政诉讼，请求撤销玄某军取得勘查许可证。孙某贤等三人提起的诉讼不属于民事诉讼的范围，遂撤销一审判决，驳回孙某贤等三人的起诉。最高人民法院经再审审查认为，探矿权的取得须经国土资源主管部门的许可，此种行政许可具有赋权性质，属于行政机关管理职能。在探矿权须经行政许可方能设立、变更或者撤销的情况下，孙某贤等三人请求确认《矿产资源勘查许可证》归其所有，不符合法律规定的民事诉讼受案范围，二审裁定驳回其起诉并无不当。

孙某贤等三人欲在承包的【我.爱.线.报.网.】集体林地上勘查国家所有的矿产资源，需依照《矿产资源法》等法律的规定，取得在矿产资源上设立的用益物权，即探矿权或者采矿权，才能依法对国家所有的矿产资源进行勘查或者开采。孙某贤等三人要取得矿产资源的探矿权，须依照《矿产资源法》等法律的规定办理申请和批准手续，取得有批准权的当地人民政府国土资源主管部门的行政许可，即《矿产资源勘查许可证》，才能依法在矿产资源上设立用益物权，即探矿权。探矿权、采矿权等作为在国家所有自然资源上设立的用益物权，其设立、变更或者撤销属于国土资源主管部门的行政管理职能，当事人之间对用益物权的取得、确认等争议应通过行政手段予以处理，不能直接诉请人民法院通过民事诉讼方式予以确认，由【我.爱.线.报.网.】此可见，在国家所有自然资源上设立的用益物权，不同于《民法典》规定的建设用地使用权、宅基地使用权等用益物权，具有鲜明的行政特许属性。（孙某贤等三人与玄某军探矿权权属纠纷案，载最高人民法院案例指导与参考丛书编选组编：《最高人民法院物权案例指导与参考》，人民法院出版社2018年版，第195～197页）

法官说法

1

任何组织或者个人要利用国家所有的自然资源，须根据不同自然资源的性质，依法办理相应的申请和行政许可手续，取得有关部门颁发的自然资源使用许可证书，也就是说，在国家所有的自然资源上设立和取得相应的用益物权后，才能开发利用自然资源。未取得相应的行政许可，未取得相应的使用权利，擅自开发使用自然资源的，属【我.爱.线.报.网.】于侵害国家自然资源所有权的行为，应当受到法律制裁。

2

任何组织或者个人只要依法取得使用国家自然资源的权利，即在国家所有自然资源上设立用益物权的，理应受到法律保护，其他任何单位或者个人，包括政府行政主管部门不得随意干预和损害用益物权人正当行使依法取得的用益物权。

3

用益物权人在开发利用国家自然资源时，应维护自然资源的开发管理秩序，注重保护自然资源的生态环境，不得滥用用益物权乱采滥挖，甚至造成环境污染、生态破坏。

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更多信息，长按|扫描二维码关注©山东高法 来源：江必新、张甲天主编《中华人民共和国民法典学习读本》 （人民法院出版社）编辑：石 慧 郝明婕审核：傅德慧

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